低空旅游，是指以观光游览、愉悦身心为目的，利用民用航空器飞行活动开展的观光、休闲、娱乐等旅游活动，是“通航+旅游”的有机融合形式之一，是通用航空业融入旅游业并延伸发展的必然结果，其作用已受到国务院、地方政府、专家学者和企业界的高度关注。2014年起，国务院相继出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》、《关于促进通用航空业发展的指导意见》，明确指出“促进通用航空与旅游业结合，在适宜地区开展空中游览活动”，鼓励低空飞行旅游；各省（市、区）政府积极响应，热情高涨，在新疆、海南、山东、河南、内蒙古等省区，都已开展或谋划开展低空旅游项目，积极作为；通用航空企业也摩拳擦掌，通过提升运营能力、创新运营模式、改善服务质量等方式，积极筹划在航空旅游业务中大显身手。

一、发展现状

我国最早的低空游览始于1919年，北洋军阀政府航空署长丁锦提议，用飞机载客在故宫、太庙、中央公园、景山、北海、西山、颐和园上空进行的空中游览，开创了我国通航旅游的先河，随后，随着通用航空的发展，多种形式的通航旅游在我国逐步兴起。2001年5月，南航珠海直升机公司的“空中瞰珠海”直升机观光旅游项目开展初期深受游客欢迎，但后来因为经营成本高与直升机噪声过大而被迫取消。近年来，在产业融合政策和市场需求驱动下，低空旅游发展提速。截至2016年9月，空中游览飞行小时已达8121小时，较去年同期翻了3番以上，游览地区涉及10多个省份，近30个景点，主要集中在海南、甘肃、陕西、上海、北京等地。

（一）经营主体数量初具规模

低空旅游与其它业态一样，发展的核心动力来自市场经营主体。目前，空中游览的经营主体规模已积累至一定规模。截至2016年6月底，全国具备经营“空中游览”资质的通用航空企业共156家，其中，具备相应运行资质的企业123家，占通航企业总数（302家）的40.7%，有13家企业兼具在A-B两地间开展空中游览包机业务的资质。上半年新增具备此项经营资质的企业10家，占新增通航企业47.6%。

（二）消费市场需求较大

低空消费市场潜力巨大。根据国际旅游规律，人均GDP达到5000美元时，就步入成熟的度假旅游经济，休闲需求和消费能力显著增强。2015年我国GDP总量达67.67万亿元，人均约8016美元。但我国每年人均出游才2.98次，离发达国家居民的８次以上还有很大差距。到2020年，我国人均ＧＤＰ有望突破１万美元，旅游消费的需求将呈现爆发式增长，且低空旅游的潜在消费人群初具规模。低空旅游资源丰富。截至2015年底，我5A级景区共215个，其中适宜开展低空旅游的景点主要包括以下3类，一是线状自然景区（24个），如滨海公园、沿河流域、广袤沙漠等；二是点状自然景观区（110个），如大型湖泊、冰川地带、高山峡谷、国家森林公园、国家地质公园等；三是人文景观区（56个），如现代都市风光、历史文化名城、大型生态农业示范园等。另有国家级旅游度假村17个，世界自然、文化及文化景观遗产47个。据不完全统计，目前围绕上述景点开辟的低空旅游线路已有90余条，覆盖26个省市，其中海南省以拥有15条线路居首位，四川省9条位于第二位，浙江省以8条线路位列第三。

二、存在问题

（一）消费意识薄弱，定位存在偏差

目前，低空旅游存在消费意识薄弱，定位认知不足的问题，由于历史原因，我国航空文化较为薄弱，缺少低空旅游消费的文化氛围，相比同水准的高端旅游产品而言，低空旅游消费观念尚未形成；另外，多数高端消费人群参与低空旅游仅为了追求奢华，体现身份地位等，忽略了其高科技含量、深度参与、畅爽体验等方面的重要价值。

（二）基础设施不足，保障能力有限

一是景区专用通用机场很少。现有通用机场对5A级别景区的覆盖率偏低，仅占到34%（见下图），低空旅游市场推广困难、运营成本增加；二是与低空旅游相配套的酒店、餐饮、休闲娱乐等设施缺乏，存在游客“招不来、留不住”的问题；三是空域及飞行计划审批难度大、周期长。目前低空旅游的空域空管保障仍为审批制，通过“一事一议”的方式实现。且飞行任务及计划报批环节多、时间长，因涉及军方，还存在协调难度大、报批情况难以把控等问题。

（三）规章缺乏协同，适应性不强

低空旅游的管理依据，分别散落在市场、运行、适航等管理部门的规章及管理文件中，其提法不一，协同管理难度大；另外，企业普遍反映CCAR-91部对空中游览的起降场地必须为同一机场或起降点的A-A模式，短距离景点间（＜40km）如需起降，也必须取得CCAR-135运行合格审定，而135部运行的要求要远高于91部，因此上述规定严重限制了短距离景点间的串联游览需求，在一定程度上降低了对旅游资源的有效开发利用能力。

（四）经营成本过高，盈利水平偏弱

成本方面，一是空中游览使用航空器多为进口，购机成本和折旧费用较高，二是乘客一般10人以内，最多不超过30人，乘客分摊飞行人员聘用成本比例高，使得的单座成本较高；三是机场及空管保障收费收费偏高，特别是在支线机场。

盈利能力方面，鉴于市场尚未成熟，客流量较低，连续性较差，多数企业盈利水平惨淡。

三、低空旅游发展思路

低空旅游是“通用航空+旅游”产业融合的表现形式之一，通用航空产业和旅游业融合体现在技术、产品、业务、组织、市场等多个层面，二者的融合是一个双赢的过程。通用航空产业可以利用旅游资源和旅游产业形式探寻出一条产品业务创新途径，扩大通用航空市场空间；旅游业也可以借助通用航空平台提升旅游产品品质的体验层次，促进产业价值提升和产业转型。低空旅游的发展在当前产业融合大背景下，恰逢其时，必将有所作为。基于上述产业融合背景，低空旅游的发展应因地制宜、精准施策，在确定发展思路时，首先应当重点处理好“安全与发展”、“当前与长远”、“全域与单点”等关系。

（一）安全与发展的关系

通用航空的发展，要严守“飞行安全”底线；发展“低空旅游”，更要坚持安全第一。目前，低空旅游的发展正处于提速发展期，相应的运行规章、保障条件、运营环境等都亟待完善，在完善过程中，务必要处理好安全与发展的关系，既要避免急于发展、超前发展埋下的安全隐患；也要避免因怕承担风险，为安全而安全而抑制发展的情况。

（二）当前与长远的关系

低空旅游处于发展初期，当前面临保障能力不足、盈利能力弱等问题，需要从加强市场引导、加大对基础设施投资力度等方面投入，解决当前面临的困难；更要从长远看，在培育消费市场、创新经营模式等方面下功夫，从引入社会资本，拓宽投融资渠道，加大对低空旅游的促进，充分发挥低空旅游的产业延伸与综合带动能力。

（三）全域与单点的关系

现阶段，旅游业发展已经由单个景区孤立发展的“景点旅游模式”向区域一体化发展的“全域旅游模式”转化。在此背景下，低空旅游的发展，应当立足“全域旅游”，在市场、资源、服务等方面统筹分析，找准功能定位，充分利用自身特点，既要从局部旅游资源角度考虑发展低空游览可行性，也要充分认识其在区域中衔接碎片化、链带状等旅游资源方面的作用。

四、低空旅游发展对策

在处理好上述三大关系的前提下，低空旅游的发展，建议围绕硬件与软件、资源与开发、投资与消费、主导与互动这四对关键要素系统谋划，找准对策。

（一）加快硬件建设，提升软件水平

加快“硬件”建设。一是要注重通用机场布局规划。地方政府应加强引导，统筹考虑景区机场在通用机场网络中的功能、定位，合理确定机场建设等级和规模，注重与其他交通方式的衔接，在旅游资源团状分布地区（京津冀、珠三角、长三角）应考虑景区间的机场共享、协同、联动，在旅游资源带状分布地区（西南、东北、两湖）还应兼顾机场在串联碎沿线旅游资源方面的作用；二是加快通用航空机场建设，同时推动通信、导航、空管、航油等配套设施建设。加强与军方协调力度，探索简化建设审批、提高空域使用效率的军民协同路径，推动通用机场建设项目尽快落地。

提升“软件”水平。一是高度重视安全管理，完善低空旅游相关安全管理规章标准，严把飞行安全风险关，同时充分发挥企业主体责任，减少低空游览飞行事故的发生，树立行业安全运行形象，提升游客安全感与参与热情；二是提升低空旅游经营企业的服务质量和水平，打造低空旅游品牌，加快制定服务质量标准，实现企业诚信和服务质量评价及公开制度。三是建立低空旅游发展战略联盟，通过“全域”视角推动联盟壮大实力，互惠互利，协调与地方政府关系，可跨区域合作，实现资源的有效配置。

（二）坚持特色主导，兼顾区域互动

坚持特色主导。一是立足现有旅游资源。找准自身特色及看点，依托森林、山川、湖泊、海滨、建筑、生态等旅游景观，突出当地景观特色和生态环境优势，如森林、建筑、湖泊、高山等景观可侧重盘旋观光，在山脉、河流、海滨等可侧重沿线游览；二是充分挖掘当地文化内涵。结合当地历史人文、地形地貌、宗教文化等资源，打造低空旅游主题品牌，突出文化属性，增强体验的层次和高度。

兼顾区域互动。一是合作共建树立旅游品牌。借助“全域旅游”及“区域旅游一体化”政策，以合作的方式将低空旅游与周边其它旅游产品捆绑，加强区域互动，实现线路共建、形象共宣，从而树立较有影响力的低空观光为主导的系列旅游产品品牌，吸引消费者。二是破除管理体制壁垒，实现景点景区内外一体化，以改善游客体验为核心，以提高游客满意度为目标，按照全域景区化的建设和服务标准，推进多规合一，从整体上优化环境、美化景观、优化低空旅游周边服务水平，促进低空旅游与区域旅游的互动发展。

（三）注重资源协调，把握开发限度

注重“资源”协调。低空旅游立足于当地的土地、空域、旅游等资源。发展低空旅游，应注重与当地城市土地规划、民航及通用航空规划、旅游规划、空域专项规划等的统筹协调，避免规划原则与目标不一，相互脱节，保证低空旅游发展与当地旅游规划的整体性与协调性，避免低水平重复建设，造成不必要的资源浪费与恶性竞争。

把握“开发”限度。低空旅游开展所依托的资源，多为不可再生的景观资源。开发过程中，秉承可持续发展的理念，最大限度的保护自然生态环境与景观完整，避免视觉污染、噪声等，破坏自然生态环境和自然景观、干扰正常的景区游览等情况的发生，保障低空旅游健康可持续发展。

（四）拓宽投资渠道，提升消费水平

拓宽“投资”渠道。一是用好财政补贴政策。充分利用民航局、地方政府的投资补贴政策。民航局目前的补贴政策主要涉及机场及设施设备、机场运营保障、通用航空作业和培训等方面，每年预算近15个亿；地方政府的投资，主要集中在机场建设、土地使用等方面。二是拓宽社会资本投资渠道。地方政府推动利用PPP模式加快推动景区机场建设，鼓励各类社会资金进入低空游览领域，营造公平的投资环境，在获取民间投资的同时，刺激低空旅游与其他行业的协同发展，降低低空旅游的成本，进一步扩大市场，增强竞争优势。

提升“消费”水平。一是培育航空消费文化。空中游览、飞行体验等低空飞行旅游通用航空领域已经具备大量潜在的大众化消费群体。应结合航空文化的广泛深入传播，充分利用互联网、会展、节日庆典等多种渠道，使社会大众感受和参与到低空飞行旅游中，进一步培育旅游消费热点、释放旅游消费潜力、开拓旅游消费市场。二是完善低空旅游市场供给结构，完善低空旅游服务功能，提高基础设施、接待设施建设的规模和档次，丰富低空旅游活动内容，开发滞留性旅游产品，大力发展低空旅游俱乐部、低空休闲旅游。做好低空旅游产品开发，不仅抓紧高端客源市场不放松，同时更应开发出大众化的旅游产品，利用多元化的产品定位来引导市场需求。

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